К трагедии в артели «Сисим» привела бюрократия?

Трагедия в Красноярском крае — прорыв нескольких дамб на реке Сейба, в результате которого селевым потоком смыло два общежития, несколько передвижных домиков и хозяйственные постройки ремонтной зоны, погибло 17 и без вести пропало трое рабочих старательской артели «Сисим», — очень быстро получила оценку чиновников. Власти оперативно отчитались, что дамбы не зарегистрированы в Госреестре, построены нелегально, с нарушением всех «мыслимых и немыслимых» норм. Основная задача по «поиску виноватых» была решена в короткие сроки: они найдены и арестованы. Сегодня мнение о причинах и последствиях трагедии выскажет горный инженер, советник председателя Союза старателей России Павел Дмитриевич Луняшин.

— Павел Дмитриевич, казалось бы, виновные в трагедии найдены, и их наверняка ждёт серьёзное наказание. Но можно ли говорить, что справедливость восторжествовала и в данной истории поставлена точка?

— Да, действительно, виновные арестованы. Но вслед за установлением вины непосредственных исполнителей возникает естественный вопрос: а почему власти не замечали того, что у них под боком строят нелегальные сооружения? И такие уж они и нелегальные? Артель старателей «Сисим» — официальное предприятие с немалыми для россыпей объёмами добычи золота: за 2018 год — 870 кг. Для того чтобы вести горные работы, предприятие наверняка получило соответствующие разрешения, а органами Ростехнадзора утверждён план развития горных работ на 2019 год, в котором должны быть отражены злополучные дамбы. Ну а если разрешений не было, а работы велись, то почему об этом не знали контролирующие органы? А если знали, почему не реагировали?

Пройдёт некоторое время, найдут крайнего, на которого спишут все текущие грехи, и на этом как бы всё и закончится. Так было почти всегда. Но в этом случае всё не так просто: уже сейчас чиновники грозят золотодобытчикам повальными массированными проверками. Россыпников в этом году проверять поздновато: большинство предприятий завершили промывочный сезон, дамбы и другие гидротехнические сооружения скрылись под снегом. Но повод для проверок озвучил губернатор Красноярского края, поспешивший обвинить недропользователей в том, что они не внесли обрушившиеся дамбы в Росреестр.

— Расскажите, пожалуйста, подробнее о Росреестре ГТС. Какие сведения в него нужно вносить?

— Порядок формирования и ведения этого документа определяет Постановление Правительства № 490 от 23.05.1998. В соответствии с Федеральным законом № 117 от 21.07.1997 «О безопасности гидротехнических сооружений» формирование и ведение Российского регистра гидротехнических сооружений (РРГТС) возложено на Федеральную службу по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор). Состав и форма представления сведений о гидротехническом сооружении, необходимых для формирования и ведения Регистра, а также правила её заполнения утверждаются Ростехнадзором по согласованию с Министерством транспорта РФ, которое к горному производству отношения как бы не имеет. Всего по всей России по состоянию на 21.10.2019 в РРГТС внесено 5584 комплекса ГТС.
Согласно Постановлению Правительства РФ № 986 от 02.11.2013 «О классификации гидротехнических сооружений» большинство ГТС при разработке россыпных месторождений относятся к IV классу безопасности (высота гидротехнического сооружения из грунтовых материалов не превышает 15 м). В соответствии со ст. 13 ФЗ № 117 от 21.07.1997 «в отношении гидротехнических сооружений IV класса плановые проверки не проводятся». А согласно ст. 10 (ч. 4) этого же закона «собственник гидротехнического сооружения и (или) эксплуатирующая организация составляют и представляют в уполномоченные федеральные органы исполнительной власти декларацию безопасности гидротехнического сооружения при эксплуатации гидротехнического сооружения I, II или III класса, а также при консервации и ликвидации гидротехнического сооружения I, II, III или IV класса». Таким образом, при разработке россыпей особого контроля за ГТС IV класса не требуется. К тому же многие ГТС на россыпях следует называть не дамбами, а земляными насыпями.

Следует отметить, что в России свыше 10 500 горнодобывающих предприятий, из них на добыче золота заняты около 600. Каждое предприятие владеет несколькими лицензиями, а при разработке месторождений сооружает десятки различных дамб. В итоге получается, что вносить в РРГТС необходимо десятки тысяч дамб и других гидротехнических сооружений, большая часть из которых прослужит всего несколько месяцев. Заниматься таким бумаготворчеством (на каждое сооружение надо готовить большой объём документации) золотодобывающие предприятия не смогут, на оформление ГТС, которые прослужат месяц-другой или немного больше, потребуется по нормативам не менее 6—8 месяцев. При этом чиновники не смогут проконтролировать и десятую часть возведённых временных сооружений.

— Как вы считаете, все ли причины случившейся трагедии озвучены?

— К сожалению, нет. На мой взгляд, одна из основных причин произошедшей трагедии, но которая, скорее всего, останется «за кадром», — это излишняя централизация и бюрократизация всего процесса процедуры согласования проектной и другой разрешительной документации.

 В 1990-е годы после получения лицензии предприятие уже через 5—6 месяцев могло приступать к добыче полезного ископаемого, а сегодня до начала работ должно пройти не менее двух-пяти лет! Это связано со строгой регламентацией сроков различных согласований. Вот лишь несколько примеров (а горные предприятия обложены ещё множеством инструкций и предписаний в различных сферах). Сегодня общее нормативное время для принятия решения об удовлетворении заявки о предоставлении в пользование участка недр в целях геологического изучения за счёт собственных (в том числе привлеченных) средств пользователей недр — 119 рабочих дней, нормативное время на процедуры согласования проектной документации для месторождений россыпного золота — 269 рабочих дней, на оформление документов, связанных с водопользованием, требуется ещё 215 рабочих дней. Если для рудных месторождений со сроками отработки 8—20 и более лет такие сроки являются приемлемыми, то для россыпей, которые отрабатываются от двух-трёх месяцев до двух-трёх лет, такое затягивание периода оформления документов недопустимо.

Казалось бы, благую цель преследовали чиновники, утверждая нормативные сроки согласования и утверждения документов, но на практике для золотодобытчиков это обернулось сплошным кошмаром. Многие чиновники не отрицают, что могли бы утверждать документацию не за 30 дней (как положено по регламенту), а легко уложились бы в 3—5 дней, но боятся обвинения в коррупции… Нередко в поданной предприятием документации они находят ошибки и заворачивают материалы для дооформления, и нормативные сроки растягиваются на годы.

Некоторая надежда на сокращение сроков согласования появилась после представления правительственного законопроекта о «регуляторной гильотине». Документ предусматривает оценку эффективности проверяющих органов, запрет на «палочную» систему и отказ от старых норм надзора. Но в ходе его обсуждения выяснилось, что нормативные сроки никто не собирается пересматривать в сторону уменьшения. Да, вопрос можно было бы решить быстро и эффективно, порезав для начала все установленные нормативные сроки раза в два, но, к сожалению, большинство чиновников в правительстве на такие кардинальные меры не способны, поэтому дело с мертвой точки не сдвигается.
   Сейчас на рассмотрении в Госдуме находится законопроект № 635567-7 «О внесении изменений в Закон РФ «О недрах» по вопросам содержания лицензии на пользование недрами и внесения в неё изменений». По мнению производственников, изменения по уточнению содержания лицензии на пользование недрами направлены на усиление административного регулирования отрасли, прежде всего сроков выполнения работ и предоставления отчётных материалов. В новой редакции статьи 12 Закона РФ «О недрах», определяющей содержание лицензии на пользование недрами, предусмотрено 11 видов различных сроков, которые должен соблюдать недропользователь, в том числе в отношении ещё не открытых месторождений. Отмечу, что на этапе оформления лицензии на геологическое изучение или лицензии на геологическое изучение, разведку и добычу отсутствуют качественно проработанные проектные документы. На данном этапе лицензионное соглашение носит предварительный характер. Так, вероятность открытия промышленного месторождения по результатам геологического изучения, поиска и оценки месторождений полезных ископаемых по драгоценным металлам не превышает 10%. Средняя подтверждаемость ресурсов участков недр, выставляемых на аукцион, не превышает 10—20%. В новой редакции статьи 12 Закона РФ «О недрах» разработчик неоправданно рассматривает условия лицензии на пользование недрами в качестве абсолютных, которые должны, безусловно, реализоваться в установленные сроки в ходе геологического изучения и использования участка недр, не учитывая их вероятностный характер.
Фактически положения указанной статьи направлены на усиление контроля за выполнением недропользователем условий лицензии, но на практике могут привести к формальному механическому контролю за действиями недропользователя, который станет нарушителем содержащихся в лицензии условий пользования недрами, если не уложится в указанный в ней срок или объёмы проведения работ. Одновременно создаются предпосылки для административного давления надзорных органов на конкретного недропользователя.

— А какую позицию в данном вопросе занимает Союз старателей России и предлагает ли он какие-либо конкретные меры по выходу из сложившейся ситуации?

— Союз старателей России в целях сокращения избыточных требований вынес следующие предложения. Во-первых, сократить виды фиксируемых сроков и объёмов показателей, содержащихся в лицензии на пользование недрами. Во-вторых, в лицензиях на разработку россыпных месторождений предусмотреть, что предприятие-недропользователь выполняет требование по объёмам добычи, если оно выполняется в суммируемом объёме по всем имеющимся у предприятия лицензиям на добычу данного вида полезных ископаемых, а не по каждому отдельному месторождению, на которое у предприятия имеется лицензия. Это предложение связано с истощением россыпных месторождений, что вынуждает недропользователей закупать большое количество лицензий на мелкие россыпи для создания запасов, позволяющих обеспечить планируемые объёмы добычи. Месторождения расположены в труднодоступных местностях, и только создание опорной базы и доставка оборудования и материалов занимает не менее одного-двух лет. Сроки оформления документации на разработку россыпных месторождений с учётом установленных требований занимают до трёх-пяти лет. С учётом этого, а также в случае подтверждения количества полезных ископаемых на участке недр выполнить указанный в лицензии объём добычи по каждому конкретному месторождению достаточно сложно.

Сегодня уже многим понятно, что вопросы, связанные с освоением небольших месторождений, необходимо решать на местах. Совершенно нелогично вопросы по «россыпушкам» с запасами 5—10 кг решать в Москве. Но оказалось, что так называемая «оптимизация» привела к закрытию местных отделений Роснедр, и в них не осталось специалистов, которые могли бы решать в полном объёме вопросы, связанные с лицензированием.

Внесённые в Закон № 99 от 04.05.2011 «О лицензировании отдельных видов деятельности» в графу (ст. 3 п. 8) изменения потребовали при вовлечении в работу новых участков и месторождений переоформлять многочисленные лицензии (на право производства маркшейдерских работ, на право осуществления деятельности, связанной с обращением ВМ, на осуществление деятельности «Эксплуатация взрывопожароопасных и химически опасных производственных объектов» и т.д.). При небольших сроках отработки россыпных месторождений в условиях крайне истощенной сырьевой базы многие предприятия находятся в состоянии постоянного переоформления лицензии.

Законом № 99-ФЗ введено новое понятие «место осуществления отдельного вида деятельности, подлежащего лицензированию (далее — место осуществления лицензируемого вида деятельности)», под которым понимается объект (помещение, здание, сооружение, иной объект. При этом законодатель не дал толкования понятия «иной объект»), предназначенный для осуществления лицензируемого вида деятельности и (или) используется при его осуществлении, соответствует лицензионным требованиям, принадлежит соискателю лицензии или лицензиату на праве собственности либо ином законном основании, имеет почтовый адрес или другие позволяющие идентифицировать объект данные. Место осуществления лицензируемого вида деятельности может совпадать с местом нахождения соискателя лицензии или лицензиата.
Исходя из содержания данного понятия, таким объектом не может быть город, регион РФ, субъект РФ или Российская Федерация в целом. Объектом являются здания, помещения, сооружения или иные объекты, попадающие под понятие «место осуществления лицензируемого вида деятельности», принадлежащие соискателю лицензии или лицензиату на праве собственности либо ином законном основании.

Для решения этого вопроса и исключения ненужных бюрократических процедур Союз старателей России считает необходимым внести в ст. 3 (п. 8) Закона № 99 от 04.05.2011 «О лицензировании отдельных видов деятельности» дополнение и сформулировать его следующим образом: «…место осуществления отдельного вида деятельности, подлежащего лицензированию (далее — место осуществления лицензируемого вида деятельности), объект (помещение, здание, сооружение, иной объект), который предназначен для осуществления лицензируемого вида деятельности и (или) используется при его осуществлении, соответствует лицензионным требованиям, принадлежит соискателю лицензии или лицензиату на праве собственности либо ином законном основании, имеет почтовый адрес или другие позволяющие идентифицировать объект данные...».

В части расшифровки понятия «иной объект» необходимо указать: «Местом осуществления лицензируемого вида деятельности для россыпных предприятий является геологический рудно-россыпный район, который может располагаться на территории нескольких административных районов и может совпадать с местом нахождения соискателя лицензии или лицензиата».

Мы считаем, что отсутствие расшифровки понятия «иной объект» создаёт благоприятнейшие условия для злоупотребления некоторыми должностными лицами своими полномочиями.

Сегодня с большим сожалением можно констатировать, что все предложения производственников по упрощению длительных процедур согласования активно торпедируются чиновниками, не заинтересованными в снижении собственной значимости. Как результат, многие важные и нужные документы не оформляются вовремя, и происходят трагедии. Их в современной России насчитывается множество. Как показала многолетняя практика, после шумных заявлений и громких судебных дел трагедии случаются вновь и вновь, и российская бюрократическая машина всячески этому способствует.