Реальные проблемы рекультивации при разработке россыпей — ученые

Ученые из Магаданской области представили свое видение проблем проведения восстановительных работ при разработке месторождений россыпного золота.

Последним значимым событием, связанным с проблемой рекультивации и восстановления, стала инициатива внесения изменений в ФЗ «О недрах», направленная на формирование так называемого рекультивационного фонда. Его целевое назначение — чтобы, средства на рекультивацию отработанного участка были доступны в дальнейшем для целевого использования, несмотря на то, какая судьба ждет конкретное предприятие. И, например, субъект мог в конечном итоге выполнить обязательный комплекс работ по рекультивации нарушенных участков. 

Отметим, что часть разговоров о рекультивации сводится к тому, что в регионах неизвестны или не разработаны способы и технологии проведения рекультивации, в частности, в Магаданской области.

Между тем после продолжительного общения по вопросам рекультивации, как на региональном, так и на федеральном уровне, думаем, что причина существующих проблем кроется в другом. Это слабое понимание процессов разработки россыпных месторождений, законодательной истории рекультивационных регламентов и непосредственно особенностей рекультивации в разных природных зонах территории России. Ничем иным объяснить содержание и требования к проведению рекультивации как Постановлением правительства РФ № 800 (действовало с 2018 по 2025 г.), так и актуальным сейчас Постановлением правительства РФ (далее ПП) № 781, на наш взгляд, нельзя.

Способы и технологии рекультивации россыпей

Уникальная золотоносность Верхне-Колымского бассейна понималась всеми работающими на территории специалистам по природопользованию как обстоятельство, способное нанести существенный ущерб окружающей среде. В связи с этим в Магаданской области, вероятно, раньше, чем где бы то ни было в стране, начались планомерные работы по изучению техногенных ландшафтов, формирующихся в результате добычи россыпного золота, и их последующего «восстановления»  (рекультивации). С конца 1970-х по середину 1990-х гг. изучение нарушенных земель как специфических природно-техногенных образований в зоне многолетнемерзлых пород планомерно проводилось лабораторией охраны окружающей среды Всесоюзного научно-исследовательского института золота и редких металлов (ВНИИ-1). К исследованиям по рекультивации на разных этапах привлекались институты Академии наук, Всесоюзной академии сельскохозяйственных наук, Государственного комитета лесного хозяйства. В результате к концу 1980-х гг. были разработаны детальные технологии рекультивации земель, нарушенных добычей россыпного золота на территории Магаданской области, Чукотского АО, Якутской АССР. Последнюю версию такой Инструкции, актуальную для Магаданской области и Чукотского АО, согласовал и опубликовал Департамент лесного хозяйства Магаданской области в 2007 г.

В частности, важные принципы, разработанные в результате проведения научно-исследовательских работ, следующие:

• нецелесообразность и невозможность переноса опыта рекультивации из центральных районов России на территории Северо-Востока;
• существенное внимание техническому этапу рекультивации для формирования макро- и микрорельефа нарушенных земель, способствующих интенсификации процессов самозарастания нарушенных земель (была доказана эколого-экономическая неэффективность сплошного выравнивания техногенного рельефа с перемещением отвальных пород в карьерные выемки, приводящего к тому, что восстанавливаются земли чрезвычайно медленно);
• приоритет природосберегающего (природоподобного) типа рекультивации, призванного предотвратить или минимизировать отрицательное воздействие горных работ на природные условия речных долин и стабилизировать неблагоприятные физические процессы. В частности, наиболее результативной технологией биологического этапа рекультивации является интенсификация процессов самозарастания (содействие естественному возобновлению) на прошедших корректный технический этап техногенных образованиях. О том, что участки добычи россыпного золота «самозарастают и без проведения какой-либо рекультивации», на Колыме говорит любой опытный россыпник;
• использование для рекультивации вскрышных пород как потенциально плодородных грунтов, пригодность которых для развития природной аборигенной растительности в условиях Северо-Востока России выше, чем у современных поверхностных почв (запас которых минимален, и в абсолютном большинстве случаев не может рассматриваться как ресурс для землевания при рекультивации).

Характеристика и технологии технического и биологического этапов для различных направлений работ (лесохозяйственное, водохозяйственное, санитарно-гигиеническое, природоохранное) прописаны в «Инструкции по рекультивации земель, нарушенных в результате добычи россыпного золота» (2007) и полностью согласуются с требованиями нормативов, актуальных на период подготовки и издания Инструкции.

Наряду с приемами выполнения рекультивации в Инструкции значительное внимание уделяется содержанию проектов рекультивации и тому, что их обязательной частью должна быть информация о том, что представляет собой участок до начала горных работ (особенно, если он относится к категории техногенных месторождений), как он будет выглядеть после окончания добычи и какой трансформации подвергнется после проведения комплекса рекультивационных мероприятий с экстраполяцией по годам. Это те характеристики, которые буквально, а не абстрактно, позволяют оценить, проведена рекультивация в соответствии с проектными решениями, или нет, и подтвердить выполненный объем работ по рекультивации.

Законодательная база рекультивации

Второе направление связано с действующими нормативно-правовыми актами, принятие и применение которых в настоящее время исключает возможность использования природных особенностей территорий, существующего научно-практического опыта и ранее подготовленных региональных инструкций и рекомендаций.

Отправная точка решения любых вопросов — четкое понимание употребляемой терминологии, и тут недопустимо двойное толкование предмета обсуждения. В соответствии с ПП № 781, рекультивация земель — это мероприятия по предотвращению деградации земель и (или) восстановлению их плодородия посредством приведения земель в состояние, пригодное для их использования в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием… (цитата). При этом в законодательстве категория «плодородие» рассматривается как важнейшая опция землеустройства только в Земельном кодексе РФ для земель сельскохозяйственного назначения. В лесном кодексе РФ понятие «плодородие» и его учет для земель лесного фонда отсутствуют. 

В п. 5 ПП № 781 сказано, что «рекультивация земель должна обеспечивать восстановление земель до состояния, пригодного для их использования в соответствии с установленным целевым назначением и разрешенным использованием…».

В соответствии с Земельным кодексом (статья 7 «Состав земель в РФ») земли могут быть: сельскохозяйственного назначения, населенных пунктов, промышленности, особо охраняемых природных территорий, лесного фонда, водного фонда и запаса. И если по требованиям ПП № 781 можно как-то прийти к «плодородию» (несмотря на то что юридически этот термин имеет отношение только к землям сельхозназначения) на землях лесного фонда и даже на землях населенных пунктов или промышленности, то, как быть с землями водного фонда, остается не понятным.

Напомним, что в соответствии ЗК РФ (статья 102), а также ГОСТ 59055-2020 статья 68, земли водного фонда — это земли, на которых находятся поверхностные водные объекты. При этом основная нагрузка добычи россыпей ложится на днища речных долин (русло, пойма, террасы) и, по сути, происходит их фактическое уничтожение. На наш взгляд, терминология, используемая в ПП № 781, не позволяет даже включить земли водного фонда в проект рекультивации и тем более поднимать вопрос о критериях приемки таких земель, хотя последнее касается и всех остальных типов земель.

В советский период определение термина «рекультивация» регламентировалось ГОСТом № 17.5.1.01-83, в соответствии с которым рекультивация земель — это комплекс работ, направленных на восстановление продуктивности и народнохозяйственной ценности нарушенных земель, а также на улучшение условий окружающей среды в соответствии с интересами общества. Обращаем внимание на отсутствие термина «плодородие», который приобрел нормативное значение только в ГОСТе Р 59055-202 (п. 40) — плодородие земель сельскохозяйственного назначения: способность почвы удовлетворять потребность сельскохозяйственных культурных растений в питательных веществах, воздухе, воде, тепле, биологической и физико-химической среде и обеспечивать урожай сельскохозяйственных культурных растений. 

Похожая терминология используется в ГОСТе Р 59070-2020, где рекультивация земель — это комплекс мероприятий, направленных на восстановление утраченного качественного состояния земель, достаточного для их использования в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием. Правда, в этом ГОСТе зачем-то даны примечания, где в контексте рекультивации используются формулировки, уже связанные с плодородием (что, на наш взгляд, только уводит проблемы рекультивации в сторону от сути процесса).

Другая, вызывающая вопросы особенность ПП № 781 — это отождествление терминов «земли» и «почвы» и, видимо, следующее за этим существенное внимание к плодородию почв как таковых.

В п. 14 ПП № 781 говорится, что проект рекультивации указывается в составе проектной документации на строительство, реконструкцию объекта капитального строительства…, либо в составе проекта ликвидации накопленного вреда…, либо в составе иного документа, предусмотренного федеральным законодательством в случае, если федеральными законами предусмотрено включение сведений о работах по рекультивации земель в такой документ.

Этот пункт приемлем и необходим для объектов капитального строительства, поскольку все требования к содержанию проектов рекультивации и, например, объему инженерных изысканий всех направлений четко регламентируются Градостроительным кодексом РФ (ФЗ № 190 от 29.12.2004 г.). Однако в соответствии с тем же Градостроительным кодексом и ФЗ № 384 от 30.12.2009 г. «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» (п. 6 ч. 2 ст. 2) объекты техногенеза, формируемые при добыче россыпного золота, не относятся к объектам капитального строительства и классифицируются как «горная выработка».

Требования к проектам рекультивации и объемам инженерных изысканий к таким участкам нигде не прописаны. По сути, Градостроительный кодекс — единственный документ, где есть и определение термина «изыскания», и регламентируется содержание проектов рекультивации. Ничего иного, в том числе для объектов горной выработки, законодательство не предусматривает. Фактически при наполнении проектов рекультивации россыпных месторождений приходится пользоваться размытыми формулировками ПП № 781: «состав работ по рекультивации земель, консервации земель, определяемый на основе результатов обследования земель, которое проводится в объеме, необходимом для обоснования состава работ по рекультивации…». Чем определяется достаточность такого объема исследований, если учитывать, что требования по почвам (отождествленным с землями) в постановлении детализированы, даже несмотря на действие самостоятельных ГОСТов, связанных как с почвами, так и с землями.

Если обратиться к терминологии и классификации, в частности, рассмотреть ГОСТ 17.5.1.03-86 («Классификация вскрышных и вмещающих пород для биологической рекультивации»), то из них к пригодным для рекультивации относятся: плодородный слой почвы (гумусированный горизонт почвы) и потенциально плодородные (связанные несцементированные осадочные породы). Именно последним соответствуют состав вскрышных пород при разработке россыпных месторождений золота. 

И здесь опять важно обратить внимание на терминологию. В соответствии с классическим определением почв основоположника почвоведения и географа почв Василия Васильевича Докучаева почвы — это те дневные или близкие к ним горизонты горных пород (все равно каких), которые были более или менее естественно изменены взаимным влиянием воды, воздуха и различного рода организмов – живых и мертвых, что и сказывается известным образом на составе, структуре и цвете таких образований. В современном понимании почвы — это верхний слой земной коры, образованный в результате преобразования горных пород под воздействием живых организмов, климата и рельефа. Другого состава вскрыша россыпных месторождений золота не имеет, по сути это речной аллювий, состав и свойства которого в условиях залегания в абсолютном большинстве случаев соответствует пригодности для произрастания природной зональной растительности всех типов. Собственно, современное наличие растительности на природных участках является основным и достаточным подтверждением этого условия. В связи с этим возникает вопрос обоснованности отнесения вскрышных пород, образующихся при проведении открытых горных работ к отходам, и тем более возникающая при этом необходимость в случае их использования для рекультивации, прохождения государственной экологической экспертизы. Что, во-первых, очень долго, во-вторых, очень недешево. А речь о сотнях лицензий и однотипном использовании одного и того же типа вскрыши.

Примеры и проблемы рекультивации и лесовосстановления

Дополнительная проблема и зона ответственности недропользователей — лесовосстановление. Поскольку добыча полезных ископаемых преимущественно ведется на землях лесного и водного фондов, и это связано с фактическим уничтожением участков речных русел и вырубкой лесов, законодательство предусматривает компенсационные мероприятия по этим направлениям. Такие как воспроизводство и выпуск молоди рыб и высадка рекомендованных видов деревьев на участках, указываемых региональными Департаментами лесного хозяйства (чаще всего это места пожаров). Примеры, когда посадка проводится на участке недропользования, практически отсутствуют. 

Этот аспект иллюстрируется беспрецедентным примером лесовосстановления в Магаданской области. Правила лесовосстановления регламентируются Приказом МПР № 1024 от 29.12.2021 г. И на самом деле — это продуманный и учитывающий разнообразие природных зон нашей страны документ. Однако несмотря на это, на территории Магаданской области несколько лет компенсационное лесовосстановление на различных участках проводилось исключительно по искусственному типу и к тому же с использованием саженцев чужеродной для нашей территории лиственницы Сибирской. По каким-то причинам этот вид указан в Приказе № 1024 (приложение 40) для территории Магаданской области. Но его использование недопустимо в целом в соответствии с ФЗ «Об охране окружающей среды» и в соответствии с рекомендациями Приказа тоже. На территории всего северо-востока России (восточнее Верхоянского хребта) растет единственный вид лиственницы — Каяндера. В лучшем случае использование лиственницы Сибирской — пустая трата десятков и сотен миллионов рублей со стороны недропользователей. В худшем случае — подмена природного аборигенного вида с непредсказуемыми последствиями.

Есть, конечно, проблема: в регионе нет лесопитомника и заготовки семян растений местных видов. При отсутствии такой инфраструктуры и социально-экономических особенностей территории проведение подобного рода работ по лесовосстановлению — бессмысленная трата финансовых и материальных средств и вызывает большие вопросы к организаторам и исполнителям. Если коснуться научного опыта, то лесовосстановление в регионе, как с целью рекультивации земель, нарушенных при горных работах, так и с целью залесения пирогенных участков, наиболее эффективно путем содействия естественному восстановлению лесов (учитывая, естественно, существующие исключения).

Приказ предусматривает возможность передачи права на лесовосстановление в другой регион. Но в Магаданской области сделать это почему-то получается не всегда. А если такое и происходит, то рекультивация на нарушенных землях при разработке россыпных месторождений выполняется без биологического этапа вовсе, что опять-таки делает бессмысленным требования ПП № 7812 .

Еще одна важная проблема — отсутствие требований к возможному выбору направлений рекультивации, которые, по сути, отменены ПП № 781. Вместо них целевое назначение и разрешенное использование. Если остановиться на землях лесного фонда, то перечень возможных видов дальнейшего использования включает 16 пунктов (ст. 25 Лесного кодекса ФЗ № 200 от 04.12.2006 г.). Кто определяет, какому перечню направлений для дальнейшего разрешенного использования должен соответствовать участок недропользования после рекультивации? Возможно, всем? Но тогда какие критерии приемки брать за основу? Об этом в ПП № 781 нет ни слова. В тоже время, если обратиться к ГОСТам, например, № 59060-2020 «Классификация нарушенных земель в целях рекультивации», виды использования рекультивируемых земель иные, и они являются производными от согласованных и утвержденных заинтересованными сторонами направлений рекультивационных работ.

Это лишь часть вопросов, вызывающих непонимание в контексте требований к проектам рекультивации, организации и проведения работ, и дальнейшей приемке рекультивируемых земель. Проблемы, несогласованность и зачастую отсутствие здравого смысла в законодательстве в виде ПП № 781 применительно к недропользованию при разработке россыпных месторождений не позволяют использовать научно обоснованные разработанные и апробированные десятилетия назад направления, технологии, методы и приемы технической рекультивации. Эта непрозрачность приводит к разному толкованию имеющихся требований.

В подобных условиях говорить о разработке изменений в закон «О недрах» и создании «рекультивационного фонда», пожалуй, весьма преждевременно. Причины проблем другие. Фокус на решении вопроса аккумуляции денежных средств для рекультивации нивелирует актуальность собственно экологической составляющей вопроса, физические «размеры» которой только по Магаданской области десятки тысяч гектаров земель и тысячи километров речных русел и пойм. 

Гидробиолог, к.б.н. Елена Хаменкова, заместитель директора по науке ИБПС ДВО РАН

Гидрогеолог, к.г.н. Михаил Замощ