Рекультивационные фонды: четыре вопроса к новому законопроекту

В Госдуме продолжается обсуждение законопроекта о создании фондов рекультивации для недропользователей (законопроект №1050064-8). Идея законопроекта на первый взгляд выглядит логично: обязать компании заранее резервировать средства на восстановление нарушенных земель, чтобы избежать ситуаций, когда участки после добычи остаются брошенными. Свое мнение по законопроекту озвучила глава ГК «Север» Елена Бушуева.

При более внимательном рассмотрении инициатива вызывает несколько серьезных вопросов как юридического, так и экономического плана: от того насколько с точки зрения финансовой модели деятельности добывающих компаний оправдан сам механизм, до того, на каких лиц данная инициатива будет распространяться и не создает ли законопроект дискриминацию среди субъектов предпринимательской деятельности. И наконец ответим на вопрос: почему в текущем виде законопроект не решает заявленную проблему, а создает новые риски для отрасли.

Вопрос первый: проблематика, на которую нацелен законопроект не подтверждается статистикой. Прежде чем вводить новый финансовый механизм необходимо определиться с проблематикой, которая вызвала обсуждение данной инициативы и ее статистической базой.

Законопроект вводит фонды в отношении золота и общераспространенных полезных ископаемых. По данным Росприроднадзора, озвученным в ходе обсуждения законопроекта на площадке Госдумы² за 2023-2025 годы выявлено 352 брошенных после добычи золота участка, причем 90% из них — россыпная добыча. На первый взгляд цифра звучит тревожно. Но давайте посмотрим на нее в контексте всей золотодобывающей отрасли, особенно россыпной.

По статистике Роснедр, на россыпное золото выдано порядка 6 700 действующих лицензий (типов П, Э и Р). Как отмечают Роснедра, ежегодно 1 600 проектов по золоту согласовывает центральная и территориальные комиссии, 800 проектов — это россыпи³. В то же время 352 брошенных участка в разрезе почти 7 тысяч лицензий — это чуть более 5% от общей массы объектов. Несомненно, проблема по золоту существует, но она далека от масштаба катастрофы, которым ее представляют.

Для сравнения уместно взглянуть на другие источники воздействия на окружающую среду, где подобных финансовых инструментов законом не предусмотрено. Ежегодно в России выявляется порядка 8–9 тысяч несанкционированных свалок⁴, занимающих тысячи гектаров земли, и рекультивация по ним системно не проводится. Это на порядок больше по масштабу, чем проблема брошенных золотодобычных участков, но именно отрасль россыпной золотодобычи почему-то оказывается главным врагом экологии, а в следствие этого и объектом новых финансовых обязательств. 

Вопрос второй: финансовая модель фонда не имеет под собой экономического обоснования. Ключевой вопрос к самой логике законопроекта: решает ли фонд реальную проблему или просто перекладывает финансовую ответственность единичных недобросовестных участников на всю отрасль? 

Если 352 участка за три года — это в первую очередь вопрос правоприменения (отсутствие контроля, слабое администрирование лицензионных обязательств, недостаточные санкции к конкретным нарушителям), то создание денежного фонда эту причину не устраняет.

Добросовестные компании, а это подавляющее большинство отрасли, которые и так закладывают соответствующие финансы на рекультивацию и проводят ее за свой счет, получают дополнительную финансовую нагрузку за чужие нарушения. По сути, вместо точечного решения (ужесточение контроля и ответственности для конкретных нарушителей) предлагается универсальный инструмент, который бьет по всем компаниям, которые планируют получать лицензии. 

Один из самых уязвимых моментов инициативы — это отсутствие прозрачной методики расчета взноса в фонд. По логике технологии проведения рекультивации возможных способов расчета несколько: площадь предоставленного участка недр, прогнозный объем добычи, категория месторождения, предполагаемый объем горной выработки. 

Однако по замыслу инициативы, фонд должен быть сформирован до того, как недропользователь получит лицензию. Но на этом этапе невозможно знать, каким в итоге окажется объем горной выработки, которую впоследствии нужно будет рекультивировать, а самое главное — сколько денег понадобится для рекультивации в будущих ценах. 

Особенно остра эта проблема для лицензий типа БР, которые могут выдаваться без запасов. Реальные параметры воздействия на участок — площадь нарушенных земель, объем вскрыши, глубина и протяженность выработок, становятся понятны только по итогам геологоразведочных работ, а зачастую уточняются уже в процессе самой добычи. На стадии получения лицензии это, по сути, неизвестная величина. Тем не менее нужно наперед резервировать средства нужно под масштаб работ, который заранее оценить нельзя.

Именно по этой причине в законопроекте приводится вызывающий сомнения способ расчета — некая усредненная ставка на рекультивацию в регионе. Тем не менее, от момента получения лицензии до завершения работ могут пройти десятки лет. Расчет данной средней стоимости к моменту завершения работ потеряет какой-либо экономический смысл.

Однако от выбранного подхода расчета взноса принципиально зависит итоговая финансовая нагрузка на недропользователя, которая должна приниматься во внимание при расчете финансового обоснования законопроекта. Данное обоснование в пояснительных документах к законопроекту до сих пор не приведено. 

Когда базовый параметр нового обязательного платежа не прописан на уровне закона, а отдается на откуп последующему нормотворчеству, бизнес оказывается в ситуации, где он не может заранее просчитать экономику проекта. Это прямой источник административного риска: правила могут меняться после того, как решение об инвестировании уже принято, поданы заявки на участок и деньги вложены в подготовительный этап. Для недропользователя, который вкладывает собственные средства на годы вперед и планирует свои инвестиции, важнее даже не сама величина платежа, а предсказуемость правил. Фонд, параметры которого неизвестны на старте, добавляет еще один слой неопределенности в и без того рискованный и долгий инвестиционный цикл.

Объективный анализ дает понять два возможных сценария создания фонда: если размер взноса в фонд занизить (ориентируясь на минимальные прогнозные параметры), то к моменту, когда реальный объем выработки окажется больше, фонд попросту не покроет фактические затраты на рекультивацию, и вся идея теряет смысл как гарантийный механизм. Если же заложить взнос с запасом, на максимально консервативную оценку, то недропользователь на годы вперед «замораживает» капитал под работы, которые, возможно, никогда не достигнут такого масштаба. Ведь нужно держать в уме статистику открываемости месторождений: реальные запасы в геологоразведке россыпей обнаруживаются только на одном участке из пяти. В четырех случаях денежный фонд на рекультивацию будет лежать в «заморозке». Добавление еще одного обязательного платежа на самом старте проекта, да еще рассчитанного без понимания реального масштаба будущих работ, гарантировано увеличивает и без того существенный кассовый разрыв малого и среднего недропользователя, причем именно на той стадии, когда у него меньше всего свободных средств.

Вопрос третий: избирательное исключение рудного золота из-под действия закона создает дискриминацию. Отдельный вопрос вызывает то, какие объекты инициатива в итоге охватывает, а какие — нет. В текущей редакции отзыва Правительства на законопроект под его действие предлагается включить только россыпное золото и общераспространенные полезные ископаемые, исключив из этого периметра рудное золото.

Логика этого решения вызывает серьезные вопросы, если смотреть на реальное экологическое воздействие. Именно рудная золотодобыча сопряжена с наибольшим нарушением целостности недр и нарушением ландшафта: это и крупные карьеры и подземные горные выработки, колоссальные объемы вскрышных пород, хвостохранилища, долгосрочные и зачастую необратимые изменения почвенного покрова. По масштабу нарушенных земель и глубине техногенного воздействия коренные месторождения несопоставимы с россыпными объектами, где работы ведутся в поймах рек и носят куда более локальный и кратковременный характер.

Если исходная цель законопроекта — гарантировать средства на устранение экологического ущерба соразмерно причиненному вреду, то логично было бы в первую очередь распространить требование именно на тех, кто создает наибольшую нагрузку на окружающую среду. Вместо этого получается обратная картина: наиболее опасный в экологическом отношении сегмент выводится из-под действия нормы, а финансовое бремя целиком ложится на россыпную добычу, тот самый малый и средний бизнес, который и так обеспечивает основной прирост запасов по россыпям с одной стороны, а с другой — уже несет огромные издержки отмены заявительного принципа и перевода всего лицензирования на аукцион с повышенными платежами.

Такая избирательность заставляет усомниться в декларируемых целях инициативы. Если логика регулирования строится не от реального масштаба воздействия на недра, то закон рискует превратиться не в инструмент экологической ответственности, а в механизм перераспределения нагрузки в пользу крупных рудных игроков за счет россыпников. Такая ситуация создает откровенную экономическую дискриминацию.

Вопрос четвертый: как рекультивационный фонд спасет отрасль и природу от «хищников»? Нужно обозначить самую острую проблему: наибольший вред окружающей среде причиняют не недропользователи по лицензиям, а «хищники» — нелегальные золотодобытчики, которые моют золото без лицензии. 

Причем нелегалы работают вообще без создания юридических лиц, так что и к ответственности за отсутствие фонда привлечь будет некого. В основном это группы иностранных граждан, которые заходят на свободные площади и ведут незаконную добычу. И это не одиночки, которые пришли с лотком покопать и ушли — это полноценные бригады с тяжелой техникой и большим количеством людей⁵.

Они бросают участки сразу после их отработки, и жалобы на пресловутые лунные пейзажи — это результат деятельности именно таких нелегальных добытчиков.

Поскольку фонд привязывается непосредственно к факту получения лицензии и никаким образом не борется с нелегальной золотодобычей, исход введения инициативы однозначно вырисовывается. Рекультивационный фонд создает финансовую нагрузку на добросовестных игроков, но никаким образом не останавливает хищническую добычу. 

Лунные пейзажи не исчезнут, а вот сегмент малого бизнеса, который вкладывал в россыпную золотодобычу собственные средства, исчезнет окончательно. 

Выводы

В своем нынешнем виде законопроект о фондах рекультивации не столько решает реальную проблему, сколько создает новую административную и финансовую нагрузку на отрасль, причем распределенную непропорционально. 

Масштаб проблемы, которую призван закрыть фонд, статистически невелик — 352 брошенных участка за три года составляют порядка 5% от общей массы выданных на россыпную золотодобычу лицензий, и это существенно меньше, чем масштаб аналогичных экологических нарушений в других сферах, где подобные финансовые механизмы даже не рассматриваются. 

Это ставит под сомнение саму соразмерность предлагаемого решения: вместо точечной работы с недобросовестными недропользователями и «хищниками», через контроль и наказание конкретных нарушителей — вводится усредненный платеж, который ложится на всю отрасль, включая добросовестное большинство.

Методика расчета величины самого фонда проработана слабо, что подтверждается отсутствием финансового обоснования в материалах законопроекта. Нет прозрачной формулы расчета взноса, а требование формировать фонд еще до выдачи лицензии (то есть до того, как станут известны реальные параметры будущей горной выработки) создает неразрешимое противоречие: либо взнос окажется заниженным и не покроет фактические затраты на рекультивацию, либо завышенным и «заморозит» капитал недропользователя на годы вперед, усугубив и без того длинный и затратный инвестиционный цикл геологоразведки.

Наконец, выборочный характер применения нормы: если исходить из реального масштаба воздействия на недра, исключение рудного золота при сохранении обязательств для россыпной добычи прямо противоречит принципу недопустимости экономической дискриминации, так как финансовое бремя целиком перекладывается на россыпников, которые и так работают в условиях более жестких ограничений.

В совокупности эти четыре проблемы говорят об одном: инициативу в текущем виде нельзя считать взвешенным и продуманным решением экологической задачи. 

Если цель действительно гарантировать средства на рекультивацию нарушенных земель, нужен механизм, который основан на реальных данных о воздействии, понятной и единой для всех методике расчета основанной на техническом проекте и который не создает избирательных исключений для одних участников рынка за счет других. 

Пока же законопроект выглядит скорее как механическое распространение финансовой ответственности на наиболее уязвимый и многочисленный сегмент отрасли — малый и средний бизнес в россыпной золотодобыче, без учета реального масштаба проблемы и без равного подхода к ответственности всех видов недропользования.

1.    https://sozd.duma.gov.ru/bill/1050064-8.

2.    https://ecologyofrussia.ru/deputaty-v-poiskakh-lekarstva-ot-zolotoy-likhoradki-kotoraya-okhvatila-nedobrosovestnykh-nedropolzov/.

3.    https://rpn.gov.ru/press/news/nadzor_v_tsifrakh09/.

4.    https://yakutia.info/news/ekspert-rassypnuyu-zolotodobychu-v-yakutii-zahvatyvaet-nelegalnyy-biznes-iz-kitaya-216214.