Позиции Минприроды по вопросу использования отходов недропользования — комментарии юриста

Разъяснения по вопросам использования отходов недропользования для целей рекультивации земельных участков и ликвидации горных выработок, а также их раздельному хранению дает руководитель юридической компании «Vakulenko Consulting» Алексей Вакуленко.

1. Отходы недропользования, предназначенные для использования, независимо от целей использования и отходы, использование которых не предполагается, должны храниться отдельно

Хранение вскрыши, предназначенной для использования в целях добычи полезных ископаемых, и вскрышных и вмещающих горных пород, подлежащих использованию для собственных производственных и технологических нужд и т.д., должно осуществляться раздельно.

Данное положение было также продублировано в подп. 6 п. 14 Порядка использования отходов недропользования… (утв. приказом Минприроды России № 247, Роснедр № 04 от 25.04.2023) (далее — «Порядок использования отходов»).

При этом до 01.01.2026 объекты хранения вскрыши, образовавшейся при осуществлении пользования недрами на предоставленном в пользование участке недр, подлежат исключению из государственного реестра объектов размещения отходов в случае, если весь объем вскрыши подлежит использованию в соответствии с Законом о недрах .

В этой связи у многих недропользователей при разработке техпроектов возникает вопрос:

Возможно ли одновременное хранение вскрыши в рамках одного отвала, признаваемой недропользователем отходом производства (не будет использоваться) и вскрыши, планируемой к использованию, но не для целей добычи полезных ископаемых?

Минприроды России в ответе от 30.01.2025 № 11-50/1365-ОГ на мой частный запрос указало, что:

… одновременное хранение вскрышных и вмещающих горных пород, признаваемых отходами производства и потребления, и вскрышных и вмещающих горных пород, используемых в соответствии с Законом «О недрах», в одном отвале не отвечает требованиям действующего законодательства.

Следовательно, недропользователям при проектировании отвалов в техпроекте следует учитывать эту позицию Минприроды России. То есть отдельно определять отвалы, из которых будут использоваться отходы недропользования и отвалы, на которых будут храниться (размещаться) отходы, в том числе вскрыша вплоть до их рекультивации.

2. Если техпроектом предусмотрено использование вскрыши для целей рекультивации земельного участка, то в нем должна быть информация о разработанном проекте рекультивации

Отходы недропользования V класса опасности, в том числе вскрыша (далее — «отходы недропользования») могут использоваться для целей рекультивации земель и ликвидации горных выработок .

Согласно п. 9 Порядка использования отходов недропользования основанием для использования отходов недропользования для целей рекультивации земель является, в том числе проект рекультивации земель, подготовленный в составе проектной документации на строительство, реконструкцию объекта капитального строительства или в виде отдельного документа.

При этом в проектную документацию включаются … технические и технологические решения по использованию отходов недропользования для целей, предусмотренных частями первой и второй статьи 23.4 и частью первой статьи 23.5 Закона о недрах .

Согласно п. 12 Правил подготовки техпроектов в случае использования отходов недропользования … подготовка технических и технологических решений по использованию отходов недропользования, в том числе вскрышных и вмещающих горных пород, осуществляется в составе технического проекта разработки месторождений полезных ископаемых, … и (или) технического проекта ликвидации и консервации горных выработок …

На основании п. 14 Правил подготовки техпроектов к заявлению о согласовании Комиссией ЦКР ТПИ Роснедра (ТКР ТПИ) (далее — «Комиссия) техпроекта представляется сам техпроект, подписанный уполномоченным представителем пользователя недр.

В Правилах подготовки техпроектов не указано, что вместе с техпроектом, предусматривающим использование отходов недропользования, заявитель должен дополнительно представлять разработанный проект рекультивации земель, получивший положительное заключение государственной экологической экспертизы.

При этом фактически к рекультивации недропользователи могут приступить только через очень продолжительное время, например, через 10 лет после согласования Комиссией техпроектов, уже на этапе выработки месторождений.

За этот продолжительный срок может существенно измениться законодательство в части требований по рекультивации земель, а также сам объем отходов недропользования, которые добывающие компании хотели бы использовать для указанной цели.

Несмотря на это, органы Росприроднадзора в настоящее время согласно п. 19(1) Правил подготовки техпроектов представляют письменные позиции в адрес Комиссии, указывая на отсутствие у заявителей в техпроектах информации о разработанных проектах рекультивации земель, предусматривающих использование отходов недропользования, получивших положительное заключение государственной экологической экспертизы.

На этом основании Комиссия отказывает недропользователям в согласовании техпроектов, что существенно осложняет и тормозит реализацию новых проектов и ввод месторождений в эксплуатацию.

Минприроды России в своем ответе от 30.01.2025 № 11-50/1365-ОГ на мой частный запрос сформировало позицию по данному вопросу, согласно которой:

…проектирование использования вскрышных и вмещающих горных пород для цели рекультивации нарушенных земель осуществляется на основании проекта рекультивации, в рамках технического проекта разработки месторождения полезных ископаемых такое проектирование в указанной цели не предусмотрено.

<…>

…наличие заключения государственной экологической экспертизы при предоставлении проектной документации на согласование не требуется.

То есть, если вы указываете в техпроекте в качестве цели использования отходов недропользования рекультивацию земельного участка, то нужно предварительно разработать проект рекультивации и отразить данные о нём в техпроекте и представить его Комиссии.

Если этого не будет, то высока вероятность того, что на техпроект будет получено отрицательное заключение Росприроднадзора и в согласовании техпроекта будет отказано Комиссией.

При этом недропользователям не нужно до получения согласования техпроекта Комиссией получать положительное заключение государственной экологической экспертизы.

3. Для прохождения государственной экологической экспертизы проектов рекультивации земель не нужно представлять правоустанавливающие документы на земельные участки

От многих недропользователей поступают вопросы, нужно ли для прохождения государственной экологической экспертизы проектов рекультивации земель представлять правоустанавливающие документы на земельные участки (договоры аренды, купли-продажи, соглашения о сервитуте).

При этом проект рекультивации земель и проект консервации земель должен содержать раздел «Пояснительная записка», включающий:

• кадастровые номера земельных участков, в отношении которых проводится рекультивация, консервация, сведения о границах земель, подлежащих рекультивации, консервации, в виде их схематического изображения на кадастровом плане территории или на выписке из Единого государственного реестра недвижимости;
• информацию о правообладателях земельных участков.

Таким образом, Правила не содержат требований о представлении пользователем недр правоустанавливающего документа на земельный участок, в отношении которого планируются рекультивационные работы, на моменте проектирования данных работ.

Данная позиция была подтверждена Минприроды России в ответе от 20.03.2025 № 11-50/5274-ОГ на мой частный запрос.

4. Для согласования техпроекта, предусматривающего использование отходов недропользования для целей ликвидации горных выработок не нужно представлять Комиссии уже разработанный проект ликвидации горных выработок

Согласно п. 8 Порядка использования отходов недропользования основанием для их использования отходов для целей ликвидации и консервации горных выработок является технический проект ликвидации и консервации горных выработок, подготовленный в срок, установленный в лицензии на пользование недрами.

В связи с этим возникает вопрос, нужно ли недропользователям при подаче для согласования Комиссией техпроекта одновременно представлять для согласования разработанный проект ликвидации (по аналогии с проектом рекультивации земельного участка).

Минприроды России в ответе от 20.03.2025 № 11-50/5274-ОГ на мой частный запрос также высказалось по этому поводу.

Так, ведомством было указано:

…в случае использования отходов недропользования, в том числе вскрышных и вмещающих горных пород, для иных целей, не связанных с добычей полезных ископаемых и полезных компонентов (то есть в том числе для ликвидации горных выработок и иных сооружений, связанных с пользованием недрами), подготовка технических и технологических решений по использованию отходов недропользования, в том числе вскрышных и вмещающих горных пород, осуществляется в составе технического проекта разработки месторождений полезных ископаемых (далее — технический проект разработки), и (или) технического проекта строительства и эксплуатации подземных сооружений, и (или) технического проекта ликвидации и консервации горных выработок.

<…>

в техническом проекте разработки может быть запланировано использование отходов недропользования, в том числе вскрышных и вмещающих горных пород, для ликвидации горных выработок и иных связанных с пользованием недр сооружений на основании технического проекта ликвидации и консервации («технические и технологические решения по использовании»), тогда как непосредственно использование таких отходов и пород для ликвидации горных выработок и иных сооружений или рекультивации земель возможно только на основании отдельного технического проекта ликвидации и консервации или проекта рекультивации соответственно, подготовленных в срок, установленный в лицензии на пользование недрами.

То есть из данного ответа можно прийти к выводу о том, что если у недропользователя в техпроекте определенные объемы вскрыши запланированы под ликвидацию или консервацию горных выработок, то приносить на согласование Комиссии вместе с техпроектом уже разработанный проект ликвидации (консервации) не нужно.

Однако непосредственно перед использованием отходов уже нужно согласовывать с Комиссией проект ликвидации или консервации.

Следовательно, запланированные объемы вскрыши к использованию при ликвидации или консервации, предусмотренные техпроектом, согласованным Комиссией, перестают быть отходами производства и платить за их размещение не нужно.

Руководитель юридической компании «Vakulenko Consulting»

Кандидат юридических наук

Член Общества экспертов России по недропользованию

Вакуленко Алексей Владимирович

a.vakulenko@goldenlawyer.ru