«Переотход» и «недоотход» — понятия геологические, экономические или… бюрократические?

В Законе РФ «О недрах» критерии рационального использования недр прописаны без учёта особенности пользования недрами для различных целей. Поэтому реализация требований закона затруднена из-за правовой неопределённости и фрагментарности актов подзаконного регулирования. Нас интересует сейчас один аспект — какими правовыми актами регулируется добыча золота из россыпей, независимо от их генезиса, и как они работают на практике. Пока мы наблюдаем, что государственная система регулирования золотодобычи представлена системой тотального контроля над действующими предприятиями, но совсем не стимулирует развитие отрасли и увеличение объёмов добычи. О том, как государство регулирует этот процесс, мы расскажем в нашем материале про «переотход» и «недоотход» балансовых запасов россыпного золота.

Почему «переотход» — понятие геологическое? 

Месторождения россыпного золота (россыпи) — это скопления рыхлых отложений, содержащих золото в разных концентрациях. Они образуются в результате разрушения золотосодержащих горных пород, переноса, сортировки и аккумуляции частиц разного удельного веса. В любых россыпях драгметалл распределён неравномерно по площади и объёму горной массы. 

Кроме того, в основных золотоносных районах легко открываемые россыпи уже выявлены и отработаны, а в недрах остались главным образом россыпи, сложные по геологическому строению. Они имеют ярко выраженное прерывисто-гнездовое строение пласта, и концентрации металла в них, как правило, на пределе кондиций, что в значительной мере затрудняет их выявление (1). 

При этом истинные контуры и запасы месторождений, определённые по итогам разведочных работ, как правило, точно неизвестны, что впоследствии подтверждается их эксплуатацией. Обеспечить достоверность оценки запасов полезных компонентов на таких месторождениях при минимальных затратах на разведку достаточно сложно. Кстати, поэтому в геологической практике даже применяют характеристику, которую принято называть «достоверность разведки» (2). 

Заместитель директора по геологоразведке ООО «Карьер» Виктор Владимирович ТРОИЦКИЙ: 

«Поскольку эта тема стала актуальной достаточно давно (ей не менее 70 лет), понимая многогранность причин, порождающих её, при разработке методики подсчёта запасов россыпного золота был принят эвристический подход. Обобщив данные по разведке и отработке по нескольким тысячам полигонов, с разных по масштабам и параметрам месторождений россыпного золота, определили «примерные границы точности» подсчёта запасов. Для категории В они составили ±10–15%, для категории С1 — ±45% (при этом следует понимать, что это усреднённые значения). До середины 60-х годов прошлого века они даже фигурировали в методических пособиях по разведке россыпей, потом их убрали, хотя решения этой проблемы как не было, так и нет». 

Но к методике прошлого века подсчёта балансовых запасов россыпного золота, как и к схемам их отработки, государство возвращаться не планирует. При этом более эффективной схемы освоения россыпных месторождений создать так и не удалось. 

Параметры достоверности подсчёта балансовых запасов учитывать тоже никто не собирается. Что делать? Работать согласно действующим правилам. 

Почему «переотход» — понятие государственное?

Контроль учёта ОБЪЁМА балансовых запасов государство ведёт скрупулёзно и относится к нему, как к банковскому счёту: всё, что находится в недрах, является собственностью государства! Поэтому у недропользователя, имеющего лицензию на отработку месторождения с утверждёнными балансовыми запасами полезного ископаемого, независимо от типа лицензии (БР или БЭ), в прилагаемом протоколе эта цифра прописывается с точностью до десятых килограмма. 

Структура, которая оформляет лицензию и оценивает стоимость переданных в пользование запасов, — Федеральное агентство по недропользованию (Роснедра). Этот орган «осуществляет функции по управлению государственным имуществом в сфере недропользования», а все его территориальные подразделения отслеживают деятельность предприятий по выданным лицензиям. Если речь идёт о движении запасов, то оно отслеживается достаточно просто — каждый год недропользователь подаёт в Роснедра (или в территориальные подразделения) ежегодные отчёты по форме 5-ГР «Сведения о состоянии и изменении запасов твёрдых полезных ископаемых». Этот отчёт предоставляет исчерпывающую информацию по месторождению, которое отрабатывает предприятие. 

Кстати, данная функция даёт возможность отслеживать, как недропользователь отрабатывает свои запасы. И если предприятие, не дай бог, вышло за рамки своего техни¬ческого проекта и превысило запланированный годовой объём добычи, то у него возникают проблемы. А превысить общие балансовые запасы, указанные в лицензии, с точки зрения государства — нарушение, за которое недропользователь может лишиться лицензии. Тут не забалуешь! 

Недропользователь попадает под тотальный контроль государства с момента получения лицензии. Так кто контролирует недропользователя? 

Получается, что Министерство природных ресурсов России, в структуру которого входят Роснедра и Росприроднадзор с функциями «федерального государственного геологического контроля». 

Но есть ещё и Ростехнадзор, который осуществляет «федеральный государственный горный надзор». Эта структура входит в состав Правительства РФ напрямую и не подчиняется Минприроды. Хотя именно Ростехнадзор выделяет горные отводы, согласовывает технические проекты и почему-то определяет регламенты годового уровня добычи. 

Бедный недропользователь!

Почему «переотход» — понятие техническое?

Любой недропользователь, имеющий участок с утверждёнными запасами полезного ископаемого, обязан подготовить технический проект освоения месторождения и согласовать его с территориальным управлением по недропользованию. В этом проекте прописано всё: сколько лет потребуется на отработку, какими приборами будет пользоваться недропользователь, объём вскрышных работ, объём перемываемых песков и в конечном итоге объём извлекаемого металла в пределах контуров утверждённых запасов за вычетом технологических потерь. 

С точностью до одной десятой килограмма, как в кассе! 

Поэтому в техническом проекте вся россыпь разбита на блоки/полигоны, которые будут осваиваться в течение нескольких лет, к нему обязательно прикладывается календарный план отработки месторождения. Это важно, потому что сроки отработки согласовываются с надзорными органами, контролирующими весь процесс. 

Как организован процесс на практике, нам рассказал Гаджи Сиражудинович МИРЗЕХАНОВ, доктор геолого-минералогических наук и директор двух золотодобывающих предприятий: 

«На территории Амурской области ведут добычу два моих предприятия — ООО «Голдрегион» и «МирБлагМет». Я работаю уже много лет, стараюсь не иметь проблем с законом. Для этого у меня в штате есть профильные специалисты. 

Чтобы начать отработку подготовленных запасов, необходимо оформить горный отвод, который согласовывается в Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор). Он же согласовывает и ежегодные планы развития горных работ (ПРГР) по объектам, где отражены объёмы горной массы, объёмы вскрыши на текущий год и количество извлекаемого металла. Например, по одному из техпроектов добыча на текущий год у нас составляет 101 килограмм золота. 

После этого мы пишем заявление в министерство природных ресурсов Амурской области с предложением приобрести в приоритетном порядке добываемый металл (так называемая квота), например в количестве 80 килограммов. Кстати, размер квоты я могу изменить в течение года, но она не должна превышать запланированный годовой объём добычи (101 килограмм), указанный в пояснительной записке ПРГР на текущий год. 

Если в процессе добычи у меня будет добыто на 10–20 килограммов золота больше, то придётся написать второе письмо-предложение в МПР Амурской области. Аналогичное письмо на приоритетное приобретение драгметалла отправляется в Гохран России. Кстати, отказ МПР Амурской области и Гохрана приобретать добытое золото даёт мне право продать его банкам или другим организациям, у кого есть право на приобретение благородных металлов.

«Переотход» бывает часто, но иногда бывает и «недоотход». 

Причин тому много. 

Например, крупное самородковое золото при геологоразведочных работах, не только буровых, но и траншейных, плохо ловится. А потом при отработке мы начинаем получать аномальные содержания — из-за золотых самородков количество добытого металла может существенно увеличиться. 

Вероятно, искать виноватых в этом случае нет смысла. 

Главное в нашем деле — не превышать согласованный годовой объём добычи». 

Таким образом эта система работает на практике. Она хороша для контроля за недропользователем и объёмами добытого золота. Хочешь добывать больше металла — необходимо своевременно оформить все документы и согласовать их. А это непросто, учитывая сезонность горных работ. 

Почему «переотход» — понятие юридическое? 

Лицензия на право пользования недрами — документ очень серьёзный. Информация о зарегистрированной лицензии на пользование недрами подлежит хранению в государственном реестре (4). В нём перечислены права, обязанности, сроки выполнения работ и многое другое. 

Одним из условий лицензионного соглашения является выполнение согласованного техническим проектом уровня добычи полезного ископаемого. Любое отклонение от уровня добычи, согласованного техническим проектом, формально является нарушением лицензионных условий. А нарушение условий лицензионного соглашения может привести к отзыву лицензии, а также возбуждению уголовного дела по ст. 191 УК РФ либо административного производства по ст. 15.44 КоАП РФ. 

Рассказывает главный инженер артели «Восток» Андрей Сергеевич КАТЕЛЛА: 

«По результатам добычных работ в 2023 году, после сдачи отчёта по форме 5-ГР, против артели «Восток» было заведено дело об административном правонарушении. С формулировкой «превышение объёмов добычи на одном из участков». Когда мы создавали проект разработки этого месторождения, то допустимые отклонения для объёмов добычи были в размере 20%. А мы превысили допустимый лимит на 0,7%, что в пересчёте на золото составило 600 граммов благородного металла. За это нарушение Росприроднадзор оштрафовал главного геолога на 20 тысяч рублей, а предприятию был выписан минимальный штраф в размере 300 тысяч рублей». 

Сами видите, как легко можно выйти за пределы технического проекта, получить штраф и, соответственно, нарушить условия лицензионного соглашения. А при повторном нарушении недропользователь становится рецидивистом, что может привести к отзыву лицензии. 

Этой теме «переотхода-недоотхода» мы посвятили немало материалов в наших изданиях — бизнес-газете «Наш регион — Дальний Восток» и портале NEDRADV. В этих материалах недропользователи очень подробно рассказывают, чем чреваты ограничения по добыче золота в технических проектах и почему их сложно соблюдать. 

(К чему привёл уход от квот. «Наш регион — Дальний Восток» № 5–6 (192), декабрь 2024 года; «Порядок будет, если вернуть советские законы о золотодобыче». «Наш регион — Дальний Восток», № 12 (151), декабрь 2019 года). 

Ростехнадзор разрешил 30%! 

Здесь необходимо уточнить. 

У Ростехнадзора существует «штрафной» документ, который называется «Перечень индикаторов риска нарушения обязательных требований, используемых при осуществлении федерального государственного горного надзора» (в редакции Приказов Ростехнадзора от 21.05.2024 № 157), в котором перечислены все нарушения, за которые это ведомство имеет право наказывать недропользователя. Перечислять их здесь не вижу смысла. Желающие могут найти указанный документ и прочитать его. 

Так вот, в 2024 году список «индикаторов» был пополнен пунктом № 4, цитирую его полностью: «Увеличение за календарный год объёма добычи полезных ископаемых на величину, отличающуюся более чем на 30% от установленной в плане развития горных работ, при условии наличия действующей лицензии на пользование недрами, изменения в которую не вносились, и отсутствия ранее поданного заявления о внесении изменений (дополнений) в план развития горных работ». 

Таким образом, с прошлого года государство разрешило недропользователю увеличивать объёмы добычи полезных ископаемых, зафиксированные в планах горных работ, на 30%. Правда, в этом документе не прописаны условия «недоотхода». 

Например, в нашем случае речь идёт о «переотходе» металла на 30%. То есть недропользователь теперь может увеличить объёмы работ при наличии хорошей погоды и ничего ему за это не будет? Совершенно верно. Только имейте в виду, что превышать балансовые запасы месторождения вам никто не позволит, поэтому действуйте только в рамках своих лицензий. 

Кстати, есть мнение. 

Главный геолог АО «Сусуманзолото» Дмитрий Владимирович БОТВИНКИН: 

«Ростехнадзор, согласно  Положению о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утверждённому постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 года № 401, занимается вопросами безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами. Каким образом отклонение уровня добычи золота влияет на безопасность ведения работ? Каждый должен заниматься тем, что ему поручено и за что ему платят деньги» 

«Переотход» — это вершина законодательного айсберга!

К сожалению, введение отдельных поправок в законодательные акты отдельных ведомств не решает проблему. Потому что в конечном итоге все вернётся к уточнению балансовых запасов, прописанных в лицензии недропользователя. А это означает, что при большом «переотходе» необходимо будет производить переоценку запасов. 

Главный геолог АО «Сусуманзолото» Дмитрий Владимирович БОТВИНКИН: 

«Вопрос расхождения данных разведки и эксплуатации лежит в зоне ответственности Государственной комиссии по запасам. Основными документами, регулирующими сопоставление данных разведки и эксплуатации, являются Методические рекомендации по сопоставлению данных разведки и разработки месторождений твёрдых полезных ископаемых и Методические рекомендации по применению Классификации запасов месторождений и прогнозных ресурсов твёрдых полезных ископаемых. Уровень добычи золота предприятиями должен контролироваться компетентным органом, а именно Федеральным агентством по недропользованию (Роснедра), в подчинении которого находится ГКЗ. При этом контролировать следует металл, добытый по данным разведки. Его количество отображается в форме 5-ГР. Количество золота, добытого по данным эксплуатации, может существенно отличаться от балансовых запасов. Так, при дражной отработке количество фактически добытого золота может превышать 300% относительно разведанных запасов». 

Заместитель директора по геологоразведке ООО «Карьер» Виктор Владимирович ТРОИЦКИЙ: 

«В рамках государственного пользования недрами (до 1992 года) в схеме «разведка — эксплуатация» всегда допускалось включение в границы годовых отрабатываемых выемочных единиц прирезки, выявляемой по результатам оперативного опробования или эксплуатационной разведки. Причём без проведения государственной экспертизы». 

Почему это не действует сейчас? 

Разрешите недропользователю «переотход»! 

Добыча россыпного золота на Дальнем Востоке — бизнес очень экстремальный. Во-первых, ведётся он «на задворках» нашей огромной страны, на неосвоенных территориях, на большей части которых отсутствует транспортная и энергетическая инфраструктура. И эти проблемы недропользователь решает самостоятельно. 

Во-вторых, особенность освоения россыпных месторождений золота в том, что оно имеет сезонный характер. А в условиях нашего сурового климата промывочный сезон у недропользователя очень ограничен по времени, и приходится каждый день использовать максимально эффективно. 

В-третьих, месторождения россыпного золота относятся к III и IV категориям сложности, на которых разведанные запасы подсчитываются по категории С1 (±45%) и оцениваются по категории С2. Точнее не получится. Поэтому пресловутый «переотход-недоотход» будет всегда создавать определённые риски для золотодобытчиков. 

В чём заинтересован недропользователь? 

В увеличении объёмов добычи золота за сезон и в приросте балансовых запасов отрабатываемого месторождения. Соответственно, он заинтересован в высоких содержаниях золота в песках, в максимальном его извлечении. А значит, в «переотходе». Кроме того, он уже потратил средства на организацию работы на этом участке, поэтому заинтересован в максимальном приросте балансовых запасов, которые можно вводить в освоение. Это рационально и экономически обоснованно. 

В чем заинтересовано государство? 

В рациональном использовании недр. Увеличение объёмов добычи и прирост балансовых запасов за счёт средств недропользователя — это рационально? Увеличение налогооблагаемой базы за счёт средств недропользователя — это рационально? Освоение отдалённых территорий, в том числе арктических, за счёт средств недропользователя — это рационально? Создание новых рабочих мест на территориях с большим оттоком населения за счёт средств недропользователя — это рационально? 

Так, может быть, государству пора создавать новые инструменты — уже не контроля, а стимулирования предприятий золотодобывающей отрасли? Пока есть ещё предприятия, которые осваивают отдалённые территории России исключительно на условиях предпринимательского риска. Но их становится меньше.

ЛИТЕРАТУРА

1. Методика разведки россыпей золота и платиноидов. Москва, ЦНИГРИ НТУ «Геоэкперт», 1992 год.
2. О погрешностях разведки, или Почему не подтверждаются запасы золота, часть 1. Кавчик Б.К. — ОАО «Иргиредмет» Золотодобыча, № 88, март 2006 года.
3. «О проблемах современного законодательства в сфере недропользования». Ботвинкин Д.В., главный геолог АО «Сусуманзолото». Доклад на конференции «Актуальные вопросы недропользования твёрдых полезных ископаемых», г. Владивосток, 31 октября 2024 года.
4. Приказ Минприроды России № 782, Роснедр № 13 от 25.10.2021 (ред. от 11.04.2023) «Об установлении формы лицензии на пользование недрами и порядка оформления, государственной регистрации и выдачи лицензий на пользование недрами». Приложение № 2. Порядок оформления, государственной регистрации и выдачи лицензий на пользование недрами.
5. «Методические рекомендации по применению Классификации запасов месторождений и прогнозных ресурсов твёрдых полезных ископаемых», утверждённые Приказом Министерства природных ресурсов РФ от 11 декабря 2006 года № 278.
6. Оптимизация инвестиционного климата в золотодобывающей промышленности через совершенствование законодательства в сфере недропользования. Мирзеханов Г.С., Мирзеханова З.Г. «Горный журнал». 2014 год.

Автор ИРИНА ШИРЯЕВА