Верховный суд РФ признал недействительным передачу сельхозземель для целей недропользования — комментарий юриста

Руководитель юридической компании Vakulenko Consulting Алексей Вакуленко, к.ю.н., на примере дела ООО «Серебрянский цементный завод» рассказывает об изменении судебной практики по изъятию земельных участков сельхозназначения для государственных нужд для целей недропользования.

Верховный суд Российской Федерации вынес определение от 22.04.2025 по делу № А54-1090/2023 о признании недействительным и отмене распоряжения Правительства Рязанской области от 10.11.2022 № 622-р об изъятии земельных участков для государственных нужд по ходатайству недропользователя (ООО «Серебрянский цементный завод») для целей добычи глины и известняков.

Данным определением ВС РФ отменил акты судов трех инстанций, которые отказали индивидуальному предпринимателю в признании Распоряжения недействительным, и направил дело на новое рассмотрение.

В определении было указано на существенное нарушение судами норм материального права при вынесении судебных актов.

Так, ВС РФ в определении указал:

• суды не устанавливали, был ли соблюден порядок принятия положительного решения по ходатайству завода, обсуждался ли вопрос о наличии (отсутствии) государственной нужды как основания для принятия решения об изъятии, какие документы и сведения были представлены заводом в обоснование поданного ходатайства;
• суды не учли доводы предпринимателя об исключительно формальной проверке правительством представленных заводом документов и сведений для принятия решения об изъятии земельных участков, о нарушении правительством установленного порядка принятия решения согласно постановлению Губернатора Рязанской области от 23 июля 2008 г. №220-пг «О Регламенте Правительства Рязанской области»;
• в материалы дела не представлены доказательства того, что правительством в предусмотренной законом процедуре обсуждался вопрос об изъятии земельного участка предпринимателя, о наличии (отсутствии) государственной нужды в изъятии земельного участка, принимались по нему решения в соответствии с процедурой, предусмотренной указанным постановлением;
• из положений ГК РФ и ЗК РФ не следует, что наличие лицензии на пользование недрами является единственным основанием для удовлетворения такого ходатайства и влечет безусловное принудительное изъятие имущества для государственных или муниципальных нужд при несоблюдении иных условий, при которых возможно изъятие;
• принудительное изъятие не может производиться только или преимущественно в целях получения выгоды другими частными субъектами, деятельность которых лишь опосредованно служит интересам общества;
• учитывая разрешительный характер деятельности по освоению недр, наличие действующей лицензии предоставляет необходимые права соответствующему лицу, но не свидетельствует о безусловной направленности его действий на удовлетворение публичного интереса, обеспечение общественных потребностей;
• подлежат выяснению обстоятельства относительно особой экономической ценности и значимости соответствующего участка недр, возможности или невозможности его использования без изъятия земельных участков, характера и значимости деятельности, осуществляемой на этих земельных участках их собственником или иным законным владельцем, и возможных для него неблагоприятных последствий в результате изъятия этих участков;
• из материалов дела не следует, что завод обеспечивает нужды Рязанской области, заключил соответствующие государственные контракты, контракты в рамках государственного оборонного заказа, непосредственно обеспечивает потребности предприятий и социальных объектов региона собственными силами и исключительно за счет добываемых самим недропользователем полезных ископаемых;
• добываемые полезные ископаемые на спорных земельных участках (известняк и глина) не являются уникальными, не относятся к категории дефицитных и добываемых только на заявленных к изъятию земельных участках;
• деятельность завода, лишь опосредованно служащая публичным интересам и направленная на извлечение прибыли самим заводом, не определяет наличия государственных нужд, удовлетворение которых посредством лишения собственности иных лиц допускается лишь в исключительных случаях;
• суды не дали правовой оценки доводам и доказательствам предпринимателя о том, что завод может беспрерывно осуществлять свою деятельность и без земельного участка предпринимателя, что изымаемые земельные участки не будут востребованы в деятельности завода в ближайшие десятилетия;
• изымаемые у предпринимателя земельные участки относятся к категории земель сельхозназначения, разрешенное использование — для сельхозиспользования, то есть представляют собой особую категорию земельного фонда, в которую входят наиболее ценные продуктивные земли;
• во избежание уменьшения плодородных сельскохозяйственных земель, не имеет правового значения при решении вопроса об изъятии земельного участка, используется ли участок в настоящее время для сельскохозяйственного производства или только планируется к такому использованию.

Комментарий эксперта:

По моему мнению, данное определение ВС РФ станет прецедентным по аналогичным судебным спорам.

Этот судебный акт ВС РФ является продолжением государственной политики по сохранению земель сельхозназначения и ограничению их перевода в иные категории.

Так, например, был принят Федеральный закон от 01.04.2025 № 52-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (вступает в силу с 01.03.2026).

Данный нормативный правовой акт вводит запрет на изъятие для государственных или муниципальных нужд земельных участков из состава земель сельхозназначения, занятых сельхозугодьями, в целях добычи общераспространенных полезных ископаемых (исключение, действующее до 31.12.2033 — в случае реализации приоритетных проектов по модернизации и расширению инфраструктуры).

Также теперь законодательные инициативы, предусматривающие перевод таких земель, могут рассматриваться законодательным органом субъекта РФ только при наличии заключения Россельхознадзора.

В целом, недропользователи при подаче заявления об изъятии земель сельхозназначения для государственных нужд, для целей недропользования, должны более тщательно обосновывать свою нужду.

Такая нужна хозяйствующего субъекта лишь опосредованно связана с нуждой государства.

Интерес государства в будущей отработке месторождения заявителем может выражаться в поступлении в бюджет налоговых платежей, социально-экономическом партнерстве, а также обеспечением населения субъекта РФ рабочими местами.

При этом для получения положительного решения по изъятию земельного участка может иметь значение:

• вид полезного ископаемого (стратегическое, дефицитное или нет);
• количество имеющихся в распоряжении у недропользователя земельных участков и то, на каком этапе разработки месторождения он находится;
• заключены ли недропользователем государственные контракты на поставку полезного ископаемого или продукции из него;
• обеспечивает ли добывающая компания потребности социальных объектов региона;
• на сколько субъекту РФ важнее добыча конкретного полезного ископаемого на земельном участке по сравнению с использованием его для сельхозцелей;
• на сколько недропользователь может отрабатывать месторождение без использование испрашиваемого к изъятию земельного участка (количество балансовых запасов полезного ископаемого в границах земельного участка по сравнению со всей лицензионной площадью).

Причем при решении вопроса о приоритете использования земельного участка для целей добычи полезных ископаемых над использованием в сельхозцелях не важно используется ли он в настоящее время для сельхозпроизводства или только планируется к такому использованию.

Электронная почта Алексея Вакуленко: a.vakulenko@goldenlawyer.ru