Формирование проектных отвалов вскрыши — это не размещение отходов производства, а рекультивация земель

Обзор подготовлен партнёром юридической компании «Шаповалов Петров», экспертом Общества экспертов России по недропользованию Алексеем Вакуленко, к.ю.н.

В деле № А33-5998/2023 обществу с ограниченной ответственностью Горно-рудная компания «Амикан» удалось в первой инстанции признать незаконным требование Енисейского межрегионального управления Росприроднадзора о доначислении платы 483 312 733,20 рублей за размещение вскрыши. 

Суть спора заключается в том, что надзорный орган в августе 2021 года провёл плановую проверку, изучил представленные формы 71-ТП и доначислил обществу плату за размещение отходов за 2018-2020 годы.

Арбитражный суд Красноярского края, ознакомившись с документами и доводами сторон, отказал Росприроднадзору в удовлетворении его требований и сделал следующие выводы:

• хранение и захоронение отходов исключается в случае их утилизации, под которой в соответствии со статьей 1 Закона № 89-ФЗ понимается, в числе прочего, использование отходов;
• в структуру утверждённой недропользователем проектной документации 2014 года был включен проект рекультивации земель, который предполагал, что основной состав работ технического этапа рекультивации санитарно-гигиенического направления выполняется при формировании отвалов пустой породы;
• согласованная в установленном законом порядке проектная документация 2014 года не предполагает организацию и сооружение «объектов размещения отходов» в виде отвалов вскрышных пород;
• соответствие выполненных работ по техническому этапу рекультивации подтверждено актами выполнения работ и заключением аудитора-эколога;
• вскрышные породы, используемые в целях рекультивации нарушенных земель, в лимиты на размещение отходов обществом не включались;
• формирование обществом отвалов вскрыши в параметрах, определённых проектной документацией, является утилизацией отходов V класса опасности путем использования вскрыши при выполнении работ по рекультивации и не может рассматриваться как размещение отходов;
• обработка отходов осуществляется по мере необходимости и не является обязательной для всех без исключения видов отходов;
• процесс выемки скальных пород при помощи буровзрывных работ согласно техпроекту является процессом подготовки (обработки) скального материала для выполнения работ по рекультивации земель;
• заключением специалиста подтверждено отсутствие негативного воздействия вскрыши на окружающую среду;
• утилизация всего объёма отходов в 2018—2020 годах подтверждается маркшейдерскими справками, договорами с подрядчиками, формами 2-ТП (отходы) и декларациями платы за НВОС, отражающими утилизацию всего объёма вскрыши;
• из норм п. 1, 5 ст. 49 ГрК РФ, действующих в период утверждения проектной документации 2014 года, следовало, что проектная документация на строительство объекта капитального строительства подлежала только государственной экспертизе;
• в редакции, действующей на дату утверждения проектной документации 2014 года, Закон об экологической экспертизе не содержал в перечне объектов, подлежащих государственной экологической экспертизе, проект рекультивации земель;
• проект рекультивации земель ответчика не являлся проектом рекультивации земель, нарушенных при размещении отходов I—IV класса опасности, а являлся проектом рекультивации земель, нарушенных при разработке месторождений полезных ископаемых открытым способом;
• действующее законодательство ни на момент утверждения проектной документации 2014 года, ни в последующий период (после 29.12.2014) не содержало обязательных требований для проведения государственной экологической экспертизы проекта рекультивации земель;
• постановление Правительства от 10.07.2018 № 800 не распространяет своё действие на правоотношения сторон, так как вступило в силу после утверждения недропользователем проектной документации;
• форма 71-ТП не является формой учёта и отчётности в области обращения с отходами, так как предназначена для отражения геологической информации;
• суд принял во внимание изменения в Закон о недрах с 01.09.2023 в части порядка использования отходов недропользования (вскрыша, подлежащая использованию, не является отходом производства).

Комментарий эксперта: 

Это является очень важным решением по вопросу размещения вскрыши в отвалах до 01.09.2023. 

У общества был утверждённый техпроект с проектом рекультивации земель в его составе, который не подлежал государственной экологической экспертизе в 2014 году. Вскрыша была использована недропользователем в рамках технического этапа рекультивации (формирование отвалов). Её использование подтверждалось соответствующими документами экологической отчётности.

Казалось бы, спора не должно было возникнуть, но надзорный орган решил взыскать с общества значительную сумму за размещение отходов.

Для меня важны два вывода суда.

В первую очередь это то, что утилизация вскрыши в форме её использования для целей рекультивации не является размещением (захоронением) отхода (Минприроды России и Роснедра в письмах прошлых лет указывали то, что рекультивация тождественна размещению (захоронению отхода)).

Также имеет значение вывод суда о том, что проекты рекультивации с использованием вскрыши не являлись объектом государственной экологической экспертизы (далее — ГЭЭ). При этом нужно отдельно указать, что такие проекты не подлежали ГЭЭ до внесения изменений в п. 7.4 ст. 11 Закона об экологической экспертизе, согласно которому проекты рекультивации с использованием вскрыши являются объектом ГЭЭ (с 30.12.2023). 

До этого существовала порочная судебная практика, когда суды не видели разницы в части необходимости прохождения ГЭЭ проектов рекультивации земель, нарушенных при размещении отходов V классов опасности, и проектов рекультивации земель с использованием отходов V класса опасности (вскрышных пород).

Также следует отметить, что уже на уровне апелляции есть схожее положительное для недропользователя дело № А40-143369/2023 (ООО «Соврудник»). Причём ответчиком выступало тоже Енисейское межрегиональное управление Росприроднадзора. В данном споре общество оспаривало предписание надзорного органа. Оно суду указало, что, согласно техническому проекту, горнотехнический этап рекультивации идёт параллельно с отработкой месторождения. 

В соответствии с утверждённым недропользователем ПНООЛР в результате горно-подготовительных работ образуются скальные вскрышные породы, используемые в целях горнотехнической рекультивации. Общество использовало образованную вскрышу в 2018—2020 годах, что подтверждается документами экологической отчётности. На этом основании суды первой и апелляционной инстанций удовлетворили заявление общества.