Ограничение деятельности недропользователей в ценных лесах — комментарий юриста

Статья подготовлена партнёром Юридической компании «Шаповалов Петров», экспертом Общества экспертов России по недропользованию Алексеем Вакуленко, к.ю.н.

Общая проблема для недропользователей

В настоящее время многие недропользователи, получив лицензии на право пользования недрами, столкнулись с невозможностью ведения работ на лицензионных площадях из-за наличия ценных лесов (например, кедровых).

Это, с одной стороны, может привести к досрочному прекращению права пользования недрами, так как могут быть нарушены существенные условия полученной лицензии, а, с другой стороны, противоречит принципу рационального использования недр, поскольку иногда происходит полная блокировка добычи полезных ископаемых, либо частичная блокировка, при которой отработка таких месторождений становится нерентабельной.

Причём в ряде случаев со времени последних лесоустроительных работ, проведенных уполномоченными государственными органами, прошло более десяти лет, поменялся ландшафт и рельеф местности, изменились русла рек, а многие виды ценных лесов, включённых в Государственный лесной реестр (далее — ГЛР), уже не существуют как ценные леса (фактически кедровых деревьев в лесных выделах нет).

Ограничения на работу ценных лесах

Согласно п. 8 ч. 1 ст. 115 ЛК РФ кедровые леса (леса, расположенные в орехово-промысловых зонах) являются ценными лесами (защитные леса). Деятельность в данной категории лесов ограничена.

Так, в ценных лесах запрещено:

• строительство и эксплуатация объектов капитального строительства (в том числе карьеров, отвалов, и других объектов инфраструктуры ГОКов — фабрики, хвостохранилища, вспомогательные объекты);
• заготовка древесины.

В ценных лесах согласно распоряжению Правительства РФ от 23.04.2022 № 999-р разрешено возведение следующих некапитальных строений:

• пульпопровод;
• сооружения и оборудование, используемые при прокладке геолого-геофизических и сейсмических профилей.

При этом, с одной стороны, деятельность по геологическому изучению, разведке и добыче полезных ископаемых не запрещена в границах ценных лесов, а, с другой стороны, запрет на возведение объектов капитального строительства фактически нивелирует такую возможность для добывающих компаний, которые занимаются отработкой рудных месторождений.

Возможность проведения геологического изучения недр в кедровых лесах

Как было указано в п. 2 Справки, деятельность по геологическому изучению не запрещена в ценных лесах (кедровые леса).

Такая деятельность может проводиться без заключения договора аренды на основании получения добывающей компании разрешения от уполномоченного органа субъекта РФ (минприроды субъекта РФ)¹.

При этом использование лесов для целей геологического изучения без предоставления лесного участка в аренду или установления сервитута осуществляется на основании разрешений минприроды субъекта РФ².

По общему правилу такое разрешение выдаётся уполномоченным органом (минприроды субъекта РФ) без права рубки лесных насаждений.

Однако в рамках поддержки добывающих компаний на фоне санкционного давления недружественных стран Правительство РФ допустило до 31.12.2023 выдавать такие разрешения с правом проведения сплошных и выборочных рубок лесных насаждений³.

При этом предусмотренная разрешением рубка лесных насаждений осуществляется в соответствии с проектом освоения лесов, получившим положительное заключение государственной экспертизы.

В настоящее время на общественное обсуждение вынесен проект постановления Правительства РФ «О внесении изменений в Постановление Правительства РФ от 12.03.2022 № 353 об особенностях разрешительной деятельности в РФ».

Данным проектом, в том числе предлагается продлить возможность проведения геологического изучения недр на землях лесного фонда с правом проведения выборочных и сплошных рубок без предоставления лесного участка в аренду и без предоставления сервитута на основании разрешений уполномоченных органов до 31.12.2024.                                         

Невозможность заключения договора аренды лесного участка для целей освоения месторождения и строительства ГОК

Ограничение, указанные выше, ведут к тому, что договор аренды лесного участка для целей разведки и добычи полезных ископаемых попросту не будет заключен с таким недропользователем.  То есть землю для строительства фабрики и ГОКа ему в аренду не дадут.

При этом земельный участок может быть предоставлен в аренду недропользователю только после оформления горного отвода и утверждения проектной документации (техпроект отработки месторождения) для проведения работ, предварительно согласованной ЦКР ТПИ Роснедр (ТКР ТПИ)⁴.  Но даже согласование проекта в ЦКР ТПИ (ТКР ТПИ) не будет основанием для заключения договора из-за существующих ограничений в отношении порядка использования ценных лесов.

При этом при предоставлении проектной документации, связанной с разработкой месторождений полезных ископаемых на государственную экспертизу (далее ГГЭ), требуется представить информацию о земельных участках, в отношении которых заключается договор аренды⁵. Часто эксперты ГГЭ требуют представлять уже заключённые договоры аренды лесных участков.

Получается замкнутый круг. Невозможно получить положительное заключение ГГЭ и согласование ЦКР ТПИ Роснедр (ТКР ТПИ) без заключённого договора аренды земельного участка. При этом заключить договор аренды лесного участка нельзя, так как нет согласования проектной документации ЦКР ТПИ Роснедр (ТКР ТПИ), которая его не даёт, так как нет положительного заключения ГГЭ.

Путь решения проблемы для недропользователя

Запрещается изменение целевого назначения лесных участков, на которых расположены защитные леса, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами⁶.

При этом в ч. 1 ст. 11 Федерального закона от 21.12.2004 № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» предусмотрены основания для перевода защитных лесов (ценные леса являются одним из видов защитных лесов) в другую категорию, а именно:

• организации особо охраняемых природных территорий;
• установление или изменение границы населенного пункта;
• размещения объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов;
• создания туристско-рекреационных особых экономических зон.

В настоящее время государство уделяет большое значение разведке и добыче редкоземельных металлов (тантала, ниобия, бериллия), которые имеют стратегическое значение. Месторождения редкоземельных металлов являются участками недр федерального значения (Закон РФ от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах»).

В этой связи единственным вариантом решения проблем недропользователей, например, у которых есть лицензия на разведку и добычу полезных ископаемых (редкоземельных металлов и иных стратегических полезных ископаемых) в части наличия в границах их лицензионной площади ценных лесов (кедровые леса) является перевод таких земель в земли промышленности.

Создание инфраструктуры по разведке и добыче редкоземельных металлов и иных стратегических полезных ископаемых должно оцениваться, как создание объектов государственного или регионального значения.

При этом в качестве дополнительного обоснования для перевода ценных лесов в земли промышленности может быть целесообразным получение новым проектом статуса инвестиционного проекта в субъекте РФ с заключением соответствующего инвестиционного соглашения⁷, заключение соглашения о защите и поощрении капиталовложений с РФ или субъектом РФ⁸, специального инвестиционного контракта с РФ или субъектом РФ⁹, включение в реестр региональных инвестиционных проектов¹⁰ или получение дополнительной иной поддержки со стороны Минпромторга России, Минприроды России, минэкономики субъекта РФ и т.д.

Ходатайства о переводе земель или земельных участков из состава земель лесного фонда подаются в Минприроды России¹¹. Минприроды готовит заключение и заправляет ходатайство с пакетом документов в Правительство Российской Федерации для принятия решения.

Состав документов, прилагаемых к ходатайству, определён ч. 3 ст. 2 Федерального закона от 21.12.2004 № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую».

При этом в случае изменения целевого назначения земельного участка (земли промышленности), собственник (арендодатель) земельного участка не изменится, им останется Российская Федерация.

Уполномоченным государственным органом на распоряжение землями федерального значения является Росимущество в соответствии с п. 5.8 Положения о Росимуществе (утв. постановлением Правительства РФ от 05.06.2008 № 432).

^{1 См. ч. 3 ст. 43 ЛК РФ, ч. 2 Правил использования лесов для осуществления геологического изучения недр, разведки и добычи полезных ископаемых (утв. приказом Минприроды России от 07.07.2020 № 417).}

^{2 См. п. 4 Правил использования лесов для осуществления геологического изучения недр, разведки и добычи полезных ископаемых (утв. приказа Минприроды России от 07.07.2020 № 417).}

^{3 См. п. 7 Приложения № 11 к постановлению Правительства РФ от 12.03.2022 № 353.}

^{4 См. ст. 25.1 Закона РФ от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах».}

^{5 См. подп. «з» п. 10 постановления Правительства РФ от 16.02.2008 № 87 «О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию».}

^{6 См. ч. 7 ст. 111 ЛК РФ.}

^{7 См. например, постановление Правительства Иркутской области от 18.09.2023 № 824-пп.}

^{8 См. Федеральный закон от 01.04.2020 № 69-ФЗ «О защите и поощрении капиталовложений в Российской Федерации».}

^{9 См. постановление Правительства РФ от 16.07.2015 N 708 (ред. от 13.05.2023) «О специальных инвестиционных контрактах для отдельных отраслей промышленности».}

^{10 См. 25.8 НК РФ.}

^{11 См. п. 1 Положения о Минприроды России (утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 11.11.2015 № 1219).}